Artículo Reflexivo – Áreas Protegidas de Panamá

 

ÁREAS PROTEGIDAS Y GOBERNANZA AMBIENTAL EN PANAMÁ: CASO - DECRETO SOBRE CERTIFICADOS DE ACREDITACIÓN DE USO DE SUELO EN ÁREAS PROTEGIDAS

Ariel Rodríguez-Vargas1,3,6, Indra Candanedo2,6, Laura Patiño Cano3,6 Adriana Sautu4,6 y Diana Ardines5,6

1. Centro de Pensamiento para el Desarrollo Sostenible

2. Universidad Tecnológica de Panamá

3. Proyecto Primates Panamá

4. Praxia Educacional Consultants

5. Universidad de Panamá

6. Ciencia en Panamá

Correspondencia: A.R.V. / Ariel.Rodriguez@ProyectoPrimatesPanama.org

 

CONTEXTO


El 26 de octubre de 2021 fue publicado en la Gaceta Oficial de Panamá el Decreto Ejecutivo No. 1411 “por el cual se establece el procedimiento especial para la expedición de certificados de acreditación de uso de suelo en áreas protegidas” dirigido a los actores que puedan demostrar su establecimiento de actividades dentro de las áreas protegidas antes de su creación. En dicho decreto se le otorga a la Autoridad Nacional de Tierras (ANATI) la responsabilidad de recibir y tramitar las solicitudes para la emisión de dichos certificados y coordinar con el Ministerio de Ambiente la inspección en campo para evaluar y validar la información presentada por los solicitantes.

El decreto estableció que el Ministerio de Ambiente será la entidad que aprobará o rechazará dicho certificado de acreditación mediante resolución. Si el concepto es favorable, la ANATI emitirá el certificado de acreditación el cual será inscrito en el Registro Público de Panamá. Sin embargo, el texto del decreto no indica cuáles son los beneficios para la personas, ni las ventajas para la conservación de las áreas protegidas con dicho procedimiento. Tampoco define si dichos certificados pueden ser transferibles, vendibles o utilizados como garantía para solicitud de préstamos u otro beneficio económico, ni indican si serán expedidos de carácter temporal o permanente. Sin embargo, en un comunicado oficial2 legalmente no vinculante de la ANATI, publicado en línea el 2 de noviembre de 2021 (7 días después de creado el decreto) la entidad indicó de manera taxativa que el objeto del certificado además de reconocer los derechos de uso de suelo que tienen las personas sobre las tierras que ocupan con anterioridad a la creación del área protegida, también podrán inscribir estos certificados ante el Registro Público para asegurar la tenencia de los derechos de sus tierras para toda la vida, podrán ser dados en herencia, tienen valor jurídico y comercial, por lo que podrán ser cedidos o vendidos y que podrán ser utilizados como garantía de préstamos bancarios y cualquier otra actividad comercial y 18 días después ya había entregado 250 solicitudes para el área protegida de Donoso mientras que el Ministerio de Ambiente dice estar trabajando en la reglamentación del decreto (La Prensa, 20 de noviembre de 20213). Esto además, devela la magnitud del trabajo que tendrán ambas instituciones involucradas en el proceso, teniendo en cuenta la gran debilidad administrativa, por la evidente falta de recursos económicos y personal calificado.

Al menos 77 organizaciones panameñas4 han comunicado públicamente que el Decreto Ejecutivo No. 141 es una nueva amenaza sobre la integridad de las áreas protegidas y que apunta a reconocer derechos de tierras dentro de las áreas protegidas a un número indeterminado de personas que pueden alegar derechos de uso del suelo. Según las organizaciones firmantes tampoco se dieron consultas formales sobre este decreto, que son obligatorias bajo el mandato de la Ley 125 del 4 de febrero de 20205 que adoptó el Acuerdo de Escazú y el capítulo VII de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que adoptó la obligatoriedad de la participación ciudadana en las decisiones administrativas en la gestión pública. Indican además, que la norma permite a la ANATI intervenir en los procesos de manejo del área protegida, contraviniendo del capítulo II el artículo 51 de la Ley General de Ambiente6 de Panamá que designa a MiAmbiente como la única autoridad responsable.

En este artículo realizamos una revisión del estado del arte sobre el valor de la gobernanza de áreas protegidas para garantizar que cumplan con sus objetivos y sobre el posible impacto del otorgamiento de derechos de uso del suelo en áreas protegidas.


LAS ÁREAS PROTEGIDAS, SU IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y NECESIDADES DE GOBERNANZA

Plachter (1995) listó elementos claves de la conservación holística en ambientes terrestres, además del mantenimiento de los recursos y el uso sostenible de los paisajes, los cuales incluyen: la diversidad de especies y la diversidad intraespecies, destacando especies importantes y especies indicadoras; biotopos y geotopos, agua, suelo y aire como elementos vitales de la vida compleja, los procesos ecológicos, los ecosistemas y los paisajes bio-regionales típicos.

De los motivos de conservación derivados de los hechos ecológicos se llega a los motivos básicos de la conservación que incluyen la naturalidad, la biodiversidad, la estabilidad, la unicidad y el uso sostenible de los recursos naturales. La diversidad de hábitat, las poblaciones, la distribución y la abundancia de las especies, la protección de especies raras, la composición de especies, la riqueza y el nivel de amenaza de los elementos de conservación son criterios que complementan muchos de los objetivos de conservación de la naturaleza (cf. Plachter y Korbun 2006 y IUCN 1980) y con mayor prioridad cuando se trata de áreas protegidas. La conservación ecológica estricta dentro de las áreas protegidas debe garantizar la conservación a largo plazo del reservorio biótico o la biblioteca biológica y genética del mundo, de evidente utilidad para las presentes y las futuras generaciones.

Una de las principales razones por la que un área protegida se crea formalmente es porque, de otra manera, no se puede garantizar que un actor privado o público, nacional o local e incluso internacional haga uso inapropiado, destruya, desnaturalice o enajene un valor natural o cultural de un área que la sociedad reconoce como de alto valor para las presentes y las futuras generaciones. Este valor estratégico puede ser biológico, ecológico, histórico, social o utilitario para obtener preciados servicios ambientales o ecosistémicos que las requieren las sociedades presentes y futuras. Algunos de estos servicios son: la protección de genomas de la biodiversidad, agua para el consumo humano y la actividad industrial y comercial (como por ejemplo la operación del Canal de Panamá y la provisión de agua en cantidad y calidad para más de 1.5 millones de personas), la generación eléctrica, la producción agrícola y pecuaria, y espacios lúdicos de alto valor e importancia para la salud humana y actividades económicas como el turismo sostenible. No menos importante es saber que los bosques y demás ecosistemas de las áreas protegidas terrestres ayudan a regular la temperatura, el clima, la erosión, protegen la diversidad biótica, son atractivos turísticos, ayudan a controlar enfermedades y nos protegen de los efectos del cambio climático. La lista de estos valores naturales y ambientales y los servicios claves son innumerables y es importante señalar que estos servicios ambientales se potencian porque las áreas protegidas funcionan como una gran red de conservación o paisajes de conservación.

En la evolución de la sociedad global hacia apoyar ampliamente los objetivos globales de conservación emergen conflictos para su implementación, porque hay enfrentamiento de intereses individuales versus los intereses colectivos, entre otras cosas (Plachter y Korbun 2006). En esta pugna de intereses aparece el rol del Estado para salvaguardar el bien común y los intereses colectivos, a través de varias figuras de gestión de la conservación de la naturaleza, una de ellas, la creación de áreas protegidas con diferentes objetivos y categorías de manejo. Pero muchas veces, los conflictos de gobernanza se magnifican en la escala de las áreas protegidas creadas, especialmente en aquellas que tienen ya intereses privados establecidos previo a su creación. Sin embargo, es vital, salvaguardar los objetivos primarios de conservación de un área protegida oficial y establecer claramente los lineamientos de gobernanza que no deben ser rotos por ninguna de las partes, en función de los valores naturales o culturales que protegen dichas áreas, que son superiores a cualquier interés ajeno coyuntural al bien común, no sólo de las presentes generaciones, sino especialmente de las futuras generaciones que también tienen derecho a nacer y vivir en un mundo no devastado por las actuales generaciones. Es evidente que son las áreas protegidas las que pueden garantizar, no sólo la custodia del patrimonio natural de alto valor intergeneracional, sino que también sean beneficiarias de los servicios ecosistémicos vitales que requerirán como un derecho humano a vivir en un ambiente sano y adecuado.

En la actualidad, la comunidad científica reconoce que vivimos en un mundo dominado por los seres humanos y que, por lo tanto, los fundamentos científicos de la conservación deben incluir la consideración del papel de los seres humanos en los ecosistemas. La biología de la conservación y las ciencias afines avalan que la conservación es un campo interdisciplinario amplio que reconoce explícitamente la estrecha relación entre los sistemas sociales y los naturales. Entre las nuevas prioridades se encuentran la conservación dentro de los agro-paisajes, la recuperación del apoyo público, la colaboración con el sector empresarial y una mayor atención a los derechos humanos y la equidad. Se reconoce además que la conservación debe promover estrategias que maximicen simultáneamente la preservación de la biodiversidad y la mejora del bienestar humano (Kareiva y Marvier 2012). En el contexto de un área protegida, estos requisitos deben ser llenados por la figura jurídica llamada Plan de Manejo, que justamente estudia al detalle las características ecológicas, sociales y económicas de un área protegida y zonas inmediatas y delinea con todos los actores sociales e institucionales la mejor gestión administrativa del área protegida, que justo garantiza la razón de ser y los objetivos fundamentales de dicha área en el tiempo.

Al respecto de la figura jurídica del Plan de Manejo, que es un instrumento fundamental para la administración y manejo de las áreas protegidas, es destacable que “la mayoría de las áreas protegidas de Panamá no cuentan con un plan de manejo y la mayoría de los existentes están desactualizados, aunque mantengan su vigencia por resolución administrativa, siendo una de las principales debilidades del Sistema Nacional de Áreas Protegidas para la gestión efectiva y eficiente” (Ministerio de Ambiente 2019). Ello magnifica los peligros de las pretensiones del decreto bajo análisis, que sin argumentos transparentes, ni estudios tenenciales o catastrales suficientes y a tiempo, impulsaría acciones de hecho, que afectan la integridad ecológica del área protegida que corroboren las ocupaciones previas al establecimiento de las áreas protegidas.


IMPACTO DEL OTORGAMIENTO DE DERECHOS DE USO EN ÁREAS PROTEGIDAS

Una revisión del estado del arte sobre del otorgamiento de derechos de uso para la conservación de ecosistemas y áreas protegidas indica que este tema ha sido estudiado en los últimos años y que los resultados de dichas investigaciones han sido ambiguos (Nepstad 2014, Robinson et al 2018). En algunos casos el otorgamiento de dichos reconocimientos sobre los usos de la tierra ha contribuido a reducir la deforestación (Arima et al 2014), mientras que, en otros casos, la ha propiciado (Liscow 2013, Vang Rasmusssen et al 2016, Probst et al 2020, Suhyun et al 2021). En realidad, el impacto final del otorgamiento de derechos dependerá de condiciones político-económicas, de las instituciones formales e informales que condicionan las decisiones del propietario que se haga acreedor al instrumento.

En un intento por predecir los resultados de políticas de otorgamiento de derechos de posesión, Robinson et al (2018) aplicaron el concepto de seguridad de tenencia, es decir, la confianza que tiene el propietario de que su tenencia será reconocida por las instituciones y por la sociedad en su conjunto. Si el acreedor del instrumento no cree que su documento de posesión tiene valor o que su valor puede ser puesto en duda, tratará de sacar el mayor provecho, lo que pudiera propiciar la deforestación y/o la venta o traspaso a terceros. La ambigüedad en la tenencia es particularmente negativa para la gente y para la conservación de los ecosistemas, cuando hay conflictos sobre la tierra (Robinson et al. 2018), un aspecto que es considerado extensamente en el Decreto Ejecutivo #141 en discusión.

La seguridad de tenencia percibida por el propietario también está influenciada por elementos políticos y económicos tales como las demandas del mercado por productos como la carne, el arroz o la palma aceitera (Arima et al 2014, Nepstad et al 2014, Probst et al 2020), la construcción de carreteras, el acceso al crédito (Nepstad et al 2014, Robinson et al 2018, Assuncao et al 2020, Suhyun et al 2021), los intereses y las luchas por el poder político y la cercanía de grandes proyectos como los hidroeléctricos y mineros (Arima et al. 2014). También está moldeada por la confianza y transparencia que se tenga en el funcionamiento de instituciones formales (Nepstad et al 2014) (en este caso de estudio, la ANATI y MiAmbiente) y la aplicación efectiva de las normas, el monitoreo y la vigilancia (Nepstad et al 2014), todos estos elementos escasos en el contexto panameño y corroborado por el propio Ministerio de Ambiente en el informe GEO 2019.

Vale la pena mencionar que el reconocimiento de la tenencia si es necesario para la implementación de estrategias de conservación como el caso del establecimiento de reservas privadas y el pago por bienes y servicios ambientales, incluyendo la captura de carbono (Knox 2011). Esto se debe a que los beneficiarios deben ser capaces de efectivamente mantener la integridad de los ecosistemas naturales lo que en teoría se logra con la posesión de la propiedad.

 

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES



  1. La buena gobernanza es clave para lograr éxitos sostenidos de la gestión de manejo y conservación de la naturaleza, fuera y dentro de áreas protegidas.

  2. En Panamá todavía no existen las condiciones de gobernanza ambiental robustas para que se ejecute adecuadamente el otorgamiento de los propuestos certificados de uso del suelo, ni su adecuado seguimiento y fiscalización de manera que se asegure sólidamente el beneficio para moradores locales y la conservación de las áreas protegidas.

  3. No existen las condiciones políticas que brinden la confianza de tenencia a los acreedores de los certificados propuestos. Además, existe un grave riesgo de que este decreto incentive la especulación en el uso de la tierra, fomente la deforestación y el deterioro de los ecosistemas dentro y fuera de áreas protegidas.

  4. Adicionalmente, el contenido y el proceso de elaboración de este decreto no consideran los principios precautorios, de transparencia y consulta ciudadana, según lo establecido por Ley que adopta el Acuerdo de Escazú y la Ley de Transparencia de la República de Panamá. Este decreto trastoca un manejo integrado e interrumpe el diálogo participativo que debe predominar en los planes de uso sostenible y de conservación del patrimonio natural del país.

  5. La evidencia científica muestra en otros países que los casos de fracaso de este tipo de políticas de tenencia han sido mayores a los éxitos que se habían propuesto.

  6. Basados en lo anterior, es recomendable la derogación del Decreto Ejecutivo No. 141 dado que no se cuenta con las condiciones que garanticen los beneficios para la gente y los ecosistemas naturales de cuyos servicios ecosistémicos depende la economía y el bienestar a largo plazo del país.

  7. Sugerimos un análisis profundo de los resultados de procesos de reconocimiento de tenencia fuera y dentro de áreas protegidas de Panamá, incluyendo el otorgamiento de derechos sobre la tierra en el Parque Nacional Cerro Hoya o el estudio de los problemas de tierras en el Parque Nacional Portobelo, la Reserva Forestal El Montuoso, el Parque Internacional La Amistad, el Parque Nacional Volcán Barú y el Parque Nacional Chagres, entre otros. Estos estudios ayudarán a comprender mucho mejor la dimensión del problema y determinar los peligros subyacentes sobre la conservación a largo plazo de los valores ambientales irreemplazables que hoy existen en las áreas protegidas y fuera de ellas.

  8. También consideramos necesario que este análisis de tenencia sea producido con un enfoque interdisciplinario, independiente y con participación pública de manera que dichas políticas puedan ser construidas sobre sólida evidencia.

  9. Es necesario que las autoridades de Panamá realicen consultas con diversos actores de la sociedad panameña antes de poner en riesgo el patrimonio natural de todos los panameños y del mundo.

  10. Instamos al Estado panameño a basarse más en evidencia científica para la toma de decisiones de alto riesgo ambiental y que busque apoyo de organismos como la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) que puede asesorar al país con sus expertos, junto con la comunidad científica local, para tratar el problema de forma y de fondo, ya que no es un tema ajeno a otras áreas protegidas en el mundo.

  11. La experiencia internacional puede dar buenas luces al respecto y aprender de sus lecciones.


REFERENCIAS



Arima, E. Y., P. Barreto, E. Araújo, y B. Soares-Filho. 2014: Public policies can reduce tropical deforestation: Lessons and challenges from Brazil. Land Use Policy 41: 465–473. https://doi.org/10.1016/J.LANDUSEPOL.2014.06.026

Assunção, J., C. Gandour, R. Rocha y R. Rocha. 2020: The effect of the on deforestation: Evidence from the Brazilian Amazon. The Economic Journal 130: 290–330, https//: doi: 10.1093/ej/uez060

IUCN (International Union for Conservation of Nature). 1980. World conservation strategy: living resource conservation for sustainable development. - IUCN, Gland (44 p.).

Kareiva, P., M. Marvier. 2012: What Is Conservation Science? BioScience 62 (11): 962-969. https://doi.org/10.1525/bio.2012.62.11.5

Knox, A., C. Caron, J. Miner, A. Goldstein. 2011: Land tenure and payment for environmental services: Challenges and opportunities for REDD+. Land Tenure Journal 2011.

Liscow, Z. 2013: Do property rights promote investment but cause deforestation? Quasi-experimental evidence from Nicaragua. Journal of Environmental Economics and Magament. 64(2): 241-261. https://doi.org/10.1016/j.jeem.2012.07.001

Ministerio de Ambiente 2019. GEO Panamá 2019: Informe del estado del ambiente. Panamá. Ministerio de Ambiente de Panamá. 288 pp.

Nepstad, D., D. McGrath, C, Stickler, A. Alencar, A. Azevedo, B. Swette, T. Bezerra, M. DiGiano, J. Shimada, R. Seroa da Motta, E. Armijo, L. Castello, P. Brando, M. Hansen, M. McGrath-Horn, O. Carvalho Jr, L. Hess 2014: Slowing amazon deforestation through public policy and interventions in beef and soy supply chains. Science 344 (6188): 1118-1123. https://doi/10.1126/science.1248525

Plachter, H. 1995: Nature conservation in cultural landscapes. Ways to a holistic concept of environmental protection. In: Gepp, J (de): Nature conservation outside protected areas: 47-96. -Inst. für Naturschutz, Graz.

Plachter, H., T. Korbun. 2006: A methodological primer for the determination of nature conservation targets in agricultural landscapes – In: Flade et al.: Nature Conservation in Agricultural Ecosystems: 467-513. - Quellee & Meyer Verlag Wiebelsheim, Alemania.

Probst, B., A. BenYishay, A. Kontoleon. 2020: Impacts of a large-scale titling initiative on deforestation in the Brazilian Amazon. Nature Sustainability 3: 1019–1026. https://doi.org/10.1038/s41893-020-0537-2

Robinson, B.E., Y. J. Masuda, A. Kelly, M. B. Holland, C. Bedford, M. Childress, D. Fletschner, E. T. Game, C. Ginsburg, T. Hilhorst, S. Lawry, D. A. Miteva, J. Musengezi, L. Naughton-Treves, C. Nolte, W. D. Sunderlin y P. Veit. 2018: Incorporating land tenure security into conservation. Conservation Letters 11: e12383. https://doi.org/10.1111/conl.12383

Suhyun J., C. Dyngeland, L. Rausch, L. Vang Rasmussen. 2021: Brazilian land registry impacts on land use conversion. American Journal of Agricultural Economics.

Vang Rasmussen, L., J. Suhyun, A. Dantas Brites, C. Watkin y A. Agrawal. 2016: Understanding smallholders' intended deforestation behavior in the Brazilian Cerrado following environmental registry. Environmental Research Letters. 12 094001. https://doi.org/10.1088/1748-9326/aa7ee5



AGRADECIMIENTOS

A los miembros de GT - CEP Ambiental, por la discusión científica que nos enriqueció de argumentos e ideas para este artículo reflexivo y por los comentarios aportados a los borradores.

 

NOTAS A PIE DE PÁGINA

1https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29406_A/GacetaNo_29406a_20211027.pdf

2https://www.anati.gob.pa/index.php/servicios/emision-de-certificacion-catastral/2-uncategorised/617-comunicado

3https://www.prensa.com/impresa/panorama/anati-entrega-250-solicitudes-de-certificado-de-uso-de-suelo-en-reservas/

4https://ciampanama.org/2021/11/01/decreto-ejecutivo-141-promueve-invasion-de-areas-protegidas/

5https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2020/2020/2020_652_2651.pdf

6https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28131_A/GacetaNo_28131a_20161004.pdf

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